【规划师论坛3】面向资源共享与公共服务的新型城市治理信息平台创新模式研究

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本期主题：地理信息资源共享与公共服务 

【编者按】

当前，随着“智慧城市时空大数据平台”及国土空间规划“一张图”的提出，地理信息资源共享已成为规划转型与发展的重要一环。然而目前各部门间存在数据壁垒、数据重复采集、系统重复建设的问题普遍存在，已有的地理信息资源难以得到充分利用。如何在各部门间建立联通关系打破“信息孤岛”，全面整合各类地理信息资源，促进地理信息资源的有效共享及其在公共服务领域的运用，成为业界十分关注的课题。本期“规划师论坛”栏目以“地理信息资源共享与公共服务”为题，特组织刊发一组文章，重点探讨我国空间规划地理信息资源共享与公共服务的发展方向、应用模式，以及新型城市治理信息平台和历史地理信息共享服务平台的创新模式与设计思路，以供读者参考。

【规划师论坛3】

面向资源共享与公共服务的新型城市治理信息平台创新模式研究

作者佛山市测绘地理信息研究院管雯君，佛山市测绘地理信息研究院主任工程师倪志在《规划师》2019年第21期撰文，随着新型城镇化建设的推进，城市各社会群体间的利益格局不断分化，公共事务不断增加，在此背景下地理信息被运用到公共服务领域。然而，目前不同业务管理系统由各部门分别建设，各部门间存在数据壁垒，导致数据被重复采集、系统被重复建设的问题普遍存在，已有的地理信息资源难以得到充分利用。因此，如何有效地整合地理信息资源，促进信息资源的共享及完善信息交换共享机制和运行维护管理机制，是当今城市治理急需解决的难题。文章在梳理我国当前城市治理现状与问题的基础上，重点阐述如何将地理信息资源进行有效的多部门共享和增值，提出面向资源共享与公共服务的新型城市治理信息平台的创新模式，结合佛山市禅城区的应用案例，介绍地理信息资源大数据在提升公共服务方面的多项应用成果，以期为我国智慧化城市治理的实践工作提供理论指导与方法借鉴。

[关键词]城市治理；信息；数据  

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)21-0016-07　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ]管雯君，倪志．面向资源共享与公共服务的新型城市治理信息平台创新模式研究[J]．规划师，2019(21)：16-22．

一

研究背景

智慧城市已经成为全球城市发展关注的热点，随着物联网、新一代移动宽带网络、互联网及云计算等新一轮信息技术的迅速发展和深入应用，城市信息化发展向更高阶段的智慧化发展转变已成为必然趋势，在“一门式”政务改革和“放管服”改革的背景下，城市基层公共服务部门承担了十分重要的职责。随着大数据和人工智能时代的到来，测绘地理信息部门要担任指导各地区城市建设基层部门开展智慧时空基础设施建设及“一张图”模式的信息共享应用的任务，鼓励其在城乡规划、市政建设与管理、国土资源开发利用和生态文明建设等多领域中的应用。随着“一门式”政务改革的推进及智慧城市公共信息资源应用的深入开展，“一张图”模式这一面向多部门资源共享的公共信息平台作为智慧城市应用的基础支撑平台，越来越被公众认可和接纳，成为我国新时期城市治理的重要抓手之一。如何利用地理空间大数据实现地理信息资源共享，提升大数据的应用价值，是新形势下城市治理成功与否的关键环节。

2015年国务院发布的《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》指出，大数据已经成为推动经济转型发展的新动力、重塑国家竞争优势的新机遇及提升政府治理能力的新途径。佛山市禅城区有着深厚的大数据应用基础，禅城区数据统筹局、大数据应用服务中心及佛盈智慧大数据有限公司的挂牌成立，标志着禅城区“一局、一中心、一公司”的大数据组织体系的建立，而禅城区将用3年左右的时间，建立“用数据决策、用数据监管、用数据创业”的运行机制。数据统筹局等组织体系成立后，立即组织开展了对禅城区各职能部门的调研，包括对发改、国土、规划、水务、建设、教育、食药监等部门的数据和系统建设情况进行摸底，并了解业务办理的数据需求。禅城区“一门式”政务服务屡获殊荣，被央视新闻联播树立为简政放权、打通“最后一公里”的典型。

二

研究目标

在国家政策要求和自身发展诉求的双重背景下，禅城区数据统筹局开展了“一张图”平台的建设，旨在实现全区地理信息数据的“共建、共享、共用”，利用地理信息资源提升公共服务的质量和效果，为政府决策、社会治理提供科学翔实的空间数据支持。

本次研究依托大数据、云计算和3S(GIS、GPS、RS) 等先进技术，以地理信息的标准规范和管理规定为制度保障，以整合对接由各类专题数据形成的时空大数据中心为基础支撑，以实现数据抽取汇聚、高效管理及统筹共享等数据流转全链条功能的“一张图”平台为核心抓手，以多部门数据融合的城市治理专题系统为亮点应用，构建一套完整的大数据城市治理体系。禅城区“一张图”平台推动了政府部门共同建设各类基础地理数据和专题地理数据，实现数据的统筹管理和交换共享，支撑政府精准决策，达到用数据决策、用数据监管及用数据创业的目的，在如何实现地理信息数据的集中管理和高效共享方面有了实质性突破，有效改善了数据分散、重复建设和共享不便等问题，使数据得到了有效的利用，数据的价值得到了进一步提升。

三

研究内容

本次研究以“共建、共享、共用”为目标，建设多专题业务、多尺度、多格式的地理信息数据，按照统一的标准、规范对数据进行检查、处理、整合、入库，逐步建成禅城区“一张图”地理信息数据库，实现全区地理信息的标准性、唯一性和权威性，以及数据更新制度化和体系化；同时，搭建禅城区“一张图”平台，包括数据管理系统、运维管理系统、综合应用系统和资源门户系统等。

（一）总体架构

禅城区“一张图”平台由基础层、数据层、平台层及应用层4个层次，以及标准规范体系、运行保障体系2个体系组成(图1)。本次研究以构建城市公共数据库为基础，汇聚与城市管理、生活、生产相关的各种异质异构数据，并将其整合为面向城市智慧应用的信息服务资源，通过建立统一的城市“一张图”平台，提高政府的服务水平与协同办公能力；营造开放共享的公共服务环境，提高各个系统间的基础数据交换、挖掘分析与服务能力，为各部门及第三方系统集成应用提供支撑，进而促进部门和行业间信息的互联、互通、融合和共享，加速智慧应用的孵化进程，实现城市共性问题的统一处理，解决某一个应用单位或机构难以独立完成的公共问题，实现城市各种功能的协调运作，为政府、企业、公众的各类应用提供平台支撑。

（二）研究重点

禅城区“一张图”平台可以服务于市领导、各委办局业务单位及社会公众，由于各类用户关注的重点有所不同，需要深入分析用户的需求，有针对性地将地理信息资源进行共享，提升公共服务的质量和效能。①对于市领导，将有价值的数据、行政地图、决策方法和应急措施进行融合，弥补数据分析的局限性，有利于各级领导、管理决策人员方便、直观、形象地进行各种分析，从而实现统计决策的科学化、人性化与智能化。②对于各委办局业务单位，其可以从禅城区“一张图”平台上获取数据资源或服务资源，如业务部门可从禅城区“一张图”综合应用系统中获取由综合决策服务平台提供的融合数据，用于自身业务，同时需遵循融合数据的标准规范，对现有数据进行补充，提交新的数据至禅城区“一张图”平台进行交换共享。③对于社会公众，可以依托平台提供的应用服务对公众需求做出快速反应，公众可以更直接、广泛地获得政府提供的服务。

（三）创新点

(1) 拓宽数据资源采集维度，推进多源异构时空数据的融合汇聚。

基于大数据多源融合技术，全面汇聚整合人口、企业、经济、城市建设、规划和物联网传感器等百余种多源异构数据，实现海量数据资源的实时接入。采用数据库、分布式文件系统等多种存储方式，实现矢量、栅格、服务、表格、文件等类型多维数据的分布式存储、一体化管理。

(2)通过数据标准和管理机制的建设，构建数据融合—管理—存储—应用一体化治理模式。

项目从数据汇集、存储、更新、共享服务与应用等方面形成一套统一的数据标准规范，指导和规范数据建设。将标准化的数据清洗转换存储到数据仓库中，对数据进行重组入库，采用数据模型驱动建库，为空间信息资源的汇聚、融合、开放和共享提供技术保障，同时支持多时相、多精度的空间要素的存储管理，形成全方位的空间数据分析挖掘应用体系；构建数据仓库模型，对城市资源管理空间对象进行统一编码，建立逻辑统一的数据资源目录体系，促进信息资源的交换、融合，实现数据资源应用、沉淀、更新的动态循环。建立面向对象组织和主题动态构建的一体化数据管理模型，实现数据动态整合、逻辑统一管理、物理分离存储与应用服务管理的一体化数据管理新模式。

(3) 建立数据服务申请审核机制，拓宽数据服务范围和提高应用成效。

项目建立统一注册、统一入口、面向服务及动态可控的数据管理平台，为职能部门提供数据申请审核门户入口，实现数据在互联网和政务网的互联互通与共享服务。基于“数据与应用分离”的模式，建立数据资源管理、数据交换监控、服务管理、数据可视化和运维管理五大服务模块，实现数据资源的注册、管理、分析、应用、维护与展示六大过程。在保障安全的基础上，实现数据在政府部门、公众等不同用户群体间的共享和应用，实现数据向社会开放，提升数据资源的价值和公众服务水平。目前项目已经初步支撑起农办、环保、建设、教育、法院、城管等数十个部门的“一张图”平台，在很大程度上促进了“让数据多跑路、让群众少跑腿”服务目标的实现。

(4) 进行可视化城市运行体征监测，辅助城市治理决策。

结合信息可视化技术，通过构建相关业务分析模型对数据进行提取、挖掘、分析，以城市管理重点工作决策为需求出发点，以各类空间专题数据为基础，结合专题应用建设的翔实数据和功能应用，将实时动态的体征检测结果清晰化、直观化，为城市治理提供辅助决策分析。

（四）取得成效

(1) 汇聚资源，部门共建。

平台支持传统的数据库、地图服务的形式，同时也支持物联网传感器的形式，汇聚了城市各领域、各部门的空间数据，同时接入了物联网传感器的数据，实现了数据的动态更新和全流程管理，为多维数据挖掘和分析提供支撑，通过“机制+ 平台”保证了各部门的数据能够“进得来、管得好、用得多、更新快”，截至目前汇聚了17个部门(图2)、10个大类(图3)、87个小类(图4) 和244个图层的地理信息数据。

(2) 统一标准，统筹管理。

通过对数据的整合汇聚，形成统一的数据资源体系和一体化管理新模式，保障了数据的科学性和权威性，改变了数据申请各自为政的情况，以及传统“点对点”发文的数据申请方式，形成“数出一门”的数据管理新机制，为禅城区地理信息共享提供一体化的地理信息服务，打破部门间的信息数据壁垒，实现数据的动态更新和全流程管理，为多维数据挖掘和分析提供支撑( 图5)。

同时，通过“一张图”平台各子系统的协同配合，构建了包含数据抽取、成果管理、服务共享及部门应用的数据全链条流转的一体化管理更新模式(图6)。

(3) 智慧应用，助力决策。

通过为领导层、业务人员和公众提供不同的服务系统，高效满足用户的使用需求，通过各部门数据的互通和互动，提供共享数据支撑和功能应用。①大屏。通过对城市、经济、民生及热点4个领域12个专题的核心指标进行分析和监测，能够方便领导清楚地了解城市的运行状况(图7)。②桌面。方便业务人员对禅城区“一张图”平台中的各类数据进行叠加浏览显示、数据综合查询、统计分析及辅助决策应用(图8)。③移动。基于移动平板设备，面向政务应用提供地图服务浏览、城市指标统计和专题查询等功能(图9)。④公网。在互联网环境下，更直接、更广泛地获得政府提供的地理信息浏览与查询服务(图10)。

四

研究成果

在“一张图”平台的支持下，各部门城市治理类型的应用已经遍地开花，在各部门业务中发挥了重要的作用，得到了高度评价。

（一）中小学招生“一张图”

中小学招生“一张图”由教育主管部门建设，系统通过对居委会、适龄儿童和学校招生计划进行关联分析，能够智能地平衡区域内的学位需求，给出招生地段的划分建议，辅助业务人员进行不同方案的对比，从而达到教育资源合理分配的目的。同时，为了解决教育资源短缺的问题，系统还能根据未来适龄儿童的变化趋势，对学位缺口较大的区域进行预警，提醒政府部门需要新建或扩建学校(图11)。

（二）农村集体经济数字云图

近年来，受经济大环境的影响，传统农村集体“单打独斗”的模式已不适应当前经济社会发展的需要，应采取由政府统筹引导的农村集体经济发展模式，在集体经济资源中发挥产业聚能、系统分布和功能联动的作用。基于此，禅城区农办提出建设禅城区农村集体经济数字云图。云图对农村资产进行分级管理，从宏观到微观全面掌握全区农村资产的利用情况；通过资产信息的可视化，分析资产收益和空间的关联，监管部门能有效掌握村内“三资”状况，摸清全村的“家底”，监察村内是否存在监管外交易行为，维护村集体利益(图12)。同时，云图支持在地图上查看闲置资产的空间分布情况，可以提醒农村对闲置资产进行交易，提高资产的利用效率。

（三）大气重点污染源分布图

污染源专题整合了环保专题的109家污染企业和4个监测站点，交通专题的42个交通工程和36个交通站场，建设专题的95个工地，以及水务专题的12个工程数据，实现了对污染源的精准管理和防控。

通过数据的可视化呈现，在地图上可以直观地显示大气监测站点及各类污染源的地理位置，将大气监测站点与污染企业、工地的地理位置进行关联，通过缓冲区分析功能对大气监测站点周边污染源情况进行直观的分析(图13)。

（四）建设“一张图”

建设“一张图”对房屋安全、小区物业及建设施工工地信息进行科学管理和展示，规范了房屋信息流的管理，运用现代信息技术手段监管，真正实现数据一个库、监管一张网及管理一条线的信息化监管目标。

危房专题实现各类危房的分类数据在地图上的直观呈现，方便查看危房的基本信息及全景图，还对部分危房建筑采用三维模拟技术进行建模和展示。

建设工地接入诸如摄像头、扬尘传感器等不同来源的数据源，在“一张图”上就可以查看工地的视频监控数据，对工程的开展及建设情况进行有效监管，加强政府的监督职能，不断提升城市管理水平。

（五）房地产“一张图”

系统将房地产生命周期中的土地出让、施工许可、预售现售和房屋交易4个阶段的数据进行串联，形成了隐性库存、中性库存和显性库存“三位一体”的库存计算评估体系，能够辅助管理人员从更加长远、更加科学的角度制定政策(图14)。

（六）园林市政养护GIS管理平台

园林绿化是提高城市化建设效果的重要途径之一，其根本目的是改善生态环境，提高居民生活质量，充分发挥园林对城市化发展的推动作用。园林市政养护GIS 管理平台利用3S(GIS、GPS、RS) 技术，基于街道绿化、环卫保洁范围及配套设施数据，建立园林市政养护信息数据库，实现涵盖“园林市政养护大数据”浏览、查询、统计、分析的信息化管理，帮助管理者及时、准确地掌握城市绿化资源、保洁范围和环卫设施现状分布及其变化情况，综合各类属性信息进行多种形式的动态的统计分析，避免反复的现场巡检和人力表格式统计更新，实现园林市政养护管理工作的精细化、科学化、高效化。

（七）河涌及排水设施普查及信息化管理

城市排水设施是城市基础设施的一个重要组成部分，随着城市化建设进程的加快，城市工业废水和生活废水污染问题日益突出，城市排涝、防洪的压力也日益增大，如何合理规划和管理城市排水设施、有效控制水污染、维持生态平衡及防洪减灾，已成为城市建设和可持续发展的重要内容。通过建设排水管线及排水设施信息管理系统、三维管理系统和移动端应用系统，实现排水管线及排水专项设施一体化管理，包括对管线报废预警、水位监测预警和清淤提醒等，利用三维技术进行浸水淹没分析、污染源追溯和排水路径引导等，将地下看不见的管网信息可视化，将错综复杂的现状数据规律化，辅助排水设施规划决策智能化。

（八）“区块链+社区矫正”“一张图”信息展示系统

为公检法部门建设的 “区块链+ 社区矫正”“一张图”信息展示系统，不仅能够对社区矫正人员在“一张图”上进行日常定位和跟踪，解决社区矫正人员可能出现的漏管、脱管问题，还能够将公、检、法、司等相关部门相对孤立的“条数据”转变为“块数据”，使得部门间的信息流转更加实时、安全、有效，便于多方联动监督，确保全程监督、实时监控及动态监督；与此同时，“区块链+ 社区矫正”“一张图”信息展示系统引入了区块链技术，杜绝了人为篡改记录、伪造记录的可能(图15)。

打开“区块链+社区矫正”“一张图”，可以看到社区矫正人员分门别类“上图”，包括重点管理人员、被警告社区矫正人员、被治安处罚社区矫正人员和全部社区矫正人员，在区域版图上以不同颜色的标识清晰地标出其所处位置。与此同时，点击社区矫正人员的图标，就能即时了解该人员的所有信息，实现实时管理。

在“区块链+ 社区矫正”“一张图”上，每位公职人员操作、矫正业务全流程操作记录也变成了实时滚动的表格。数据是实时的，而且在系统中一旦上链就无法篡改。这增加了工作的透明度，防止公职人员渎职，提高工作的准确性。

线上标识充分对接线下的网格员，构建一个线上与线下双向互动、融合的管理服务体系：①信息查询。“区块链+社区矫正”联动平台涉及多个部门，公、检、法、司等部门都能通过该平台获取社区矫正人员的个人信息及在矫状态等，便于实时管理和实时监督。②免除跑腿。“区块链+社区矫正”联动平台与“一门式”平台的部门数据进行对接共享，免除社区矫正人员自己去部门取证明，达到“少跑腿”的目的。③预防脱管、漏管。

针对社区矫正人员动态的电子化的信息推送即时、准确、透明，着力解决入矫遗漏问题；通过与“区块链+ 社区矫正”“一张图”的对接，有效防范社区矫正人员脱管问题。

五

结语

面向资源共享与公共服务的新型城市治理信息平台能提升治理主体的意识和能力，推动各领域、各行业对大数据的有效运用。值得注意的是，在运用过程中，要高度重视数据质量，通过制度规范大数据运用的界限和底线，避免过度依赖大数据导致的城市治理风险，在实现面向多部门共享的信息平台的同时，需要明确各部门运用大数据资源的权限和责任，使政务数据实现“可用、可靠、可控”，最终实现城市治理对资源的优化配置，提升城市治理体系的现代化水平。

来源：2019年21期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年21期

《面向资源共享与公共服务的新型城市治理信息平台创新模式研究》

 

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